Reflexiones de política comercial: sistema de cuotas de importación en América Latina – Por Francisco Navarro y Alfredo Serrano

Los conceptos vertidos en esta sección no reflejan necesariamente la línea editorial de Nodal. Consideramos importante que se conozcan porque contribuyen a tener una visión integral de la región.

Están muy presentes los postulados liberales de la economía ortodoxa que defienden que la ruta ideal hacia la prosperidad de un país pasa por el libre comercio exterior. Es como un rayo que no cesa, siempre presente, presionando por infinidad de vías a los países a liberalizar su economía interior y exterior. Su objetivo también es ganar la batalla en el campo de la ideas y salvaguardar su hegemonía como línea de pensamiento económico única, un campo en el que han batallado muy bien, aunque no mediante argumentos teóricos y empíricos, ya que éstos son refutados una y otra vez pero siempre vuelven enmascarados o a cara descubierta, como si nada hubiera pasado.

Especialmente estas políticas de profunda apertura exterior son recomendadas y exigidas a los países que no forman parte del grupo de economías más desarrolladas con mayores niveles de competitividad exterior y, por lo tanto, con mayor ventaja en el libre mercado internacional. Hay un elevado grado de hipocresía en todo esto, en primer lugar porque en la actualidad estos países presentan políticas de proteccionismo estratégico que, en algunos casos como el sector agrícola en la Unión Europea, son muy importantes.

En segundo lugar, como explica brillantemente el economista Ha-Joon Chang en Retirar la escalera, los países como Inglaterra o Estados Unidos que se proclaman como los inventores del libre comercio, esconden que durante siglos fueron los países más proteccionistas del mundo, hasta que se convirtieron en potencias mundiales y comenzaron a “recomendar” el libre comercio como vía de desarrollo para el resto de países, un camino con prácticamente nulas posibilidades y distinto al que ellos habían seguido. Por eso, para este economista nacido en Corea del Sur, cuando desde los poderes neoliberales se realizan estas recomendaciones a países en desarrollo, les “están retirando la escalera” con la que los países más desarrollados ascendieron hacia la prosperidad. Pero además, estos postulados niegan los hechos históricos y el empirismo económico que demuestran la invalidez del camino del libre mercado exterior.

En consecuencia, con el objetivo de defender una estrategia de política económica exterior que contemple la sostenibilidad social y económica de América Latina, se describe el concepto y funcionamiento de las cuotas de importación como un elemento clave en toda política comercial de un país que quiera proteger su producción nacional en línea con un desarrollo económico y hacerlo en equilibrio con el exterior.

1. Concepto y funcionamiento de las cuotas de importación

• Las cuotas de importación son un instrumento de política comercial mediante la cual un país establece límites a la importación de determinados productos de acuerdo a la estrategia comercial que quiera llevar a cabo.
  • Técnicamente se considera una medida no arancelaria puesto que no se trata de poner un impuesto a las importaciones sino de limitar directamente la cantidad importada.
• El objetivo principal de este instrumento es la protección de la producción nacional frente a los competidores exteriores.

• Una política comercial que liberalice completamente las importaciones limará gravemente las posibilidades de desarrollo productivo de cualquier economía que se encuentre en el camino de promover la producción nacional.
  • Por lo tanto, toda estrategia de transformación-construcción de un modelo productivo requiere de forma imprescindible la implementación de políticas comerciales que protejan la economía interna.
  • A lo largo de la historia y en la actualidad, esto es una política habitual de los distintos países del mundo.
  • Sin embargo, hay que considerar que cualquier política comercial proteccionista también puede tener efectos negativos en otras variables económicas:

1. Sobre los precios finales de venta en el interior; es posible que importar un producto resulte más barato que su producción interna. Esto puede afectar también a la competitividad de las exportaciones.
2. En el abastecimiento; la limitación de las importaciones nunca puede poner en riesgo al abastecimiento.
3. En la competencia entre los productores nacionales; en ocasiones las importaciones crean cierto nivel de competencia interna que puede limitar las prácticas oligopólicas.

Con el objetivo de optimizar el éxito de esta política, todos estos elementos deben considerarse y estudiarse (de forma separada para cada tipo de producto).

• La implementación de una cuota de importación es complementaria a otras políticas comerciales (por ejemplo, los aranceles). Nada impide gravar con un arancel aquello que se importe dentro de los límites establecidos por una cuota.
  • Incluso hay casos en los que los países permiten importar por encima de la cuota establecida pero con el gravamen de un arancel mucho más importante.
• Existen múltiples formas de implementar las cuotas de importación, la mayoría de ellas complementarias entre sí. A continuación señalamos los principales elementos a tener en cuenta:
  • De acuerdo a la estrategia comercial y productiva que se lleve a cabo, suelen establecerse cuotas en cantidad (toneladas, número de productos, litros, etc.) al año para cada rubro.
  • Es aconsejable distribuir periódicamente (por meses o trimestres) esta cuota para no concentrar toda la importación anual en los primeros meses del año[1].
  • Habitualmente se establecen también, con el límite de la cuota anual, una cuota para algunos países determinados en función de intereses comunes y acuerdos existentes.
  • Dentro de estas cuotas, pueden concretarse cuotas o licencias de importación para determinadas empresas nacionales o extranjeras. Esto lo convierte en una herramienta que puede resultar válida en la política de inversión extranjera.
  • Es muy importante que todas estas cuotas se establezcan como cuotas flexibles, móviles, a discreción del Estado para adaptar la política comercial a las necesidades coyunturales.

2. Algunos ejemplos de aplicación de las cuotas de importación en el mundo

A modo de ejemplo, pero con el objetivo de visualizar las potencialidades de esta medida de política económica y su utilización en la actualidad, se presentan una muy breve muestra de aplicaciones de cuotas de importación por distintos países.

• Con el objetivo de proteger la producción interna del sector siderúrgico, México tiene establecidas unas cuotas a la importación de rollos de acero laminados. Incluso este país establece distintas cuotas por país y para algunas empresas:
  • Para las importaciones originarias de Alemania existe una cuota determinada para Arcelor Mittal Bremen y otra cuota para las demás compañías exportadoras.
  • Para las importaciones chinas existen unas cuotas concretas para los productos provenientes de la empresa Tangshan y se establecen otras para los demás exportadores del país asiático[2].
• Estados Unidos tiene establecido una cuota de importación global anual de toneladas de azúcar de caña y remolacha. Una cuota que es móvil en cualquier momento del año de acuerdo a las condiciones de producción doméstica y a las necesidades de consumo interno[3]. Es decir, en cualquier momento del año puede variarse la cuota total y la de cada país.
  • El objetivo declarado es la protección del sector interno que aglutina cerca de 40.000 puestos de trabajo.
  • Una característica especial de la cuota de importación es que los derechos de vender azúcar en Estados Unidos se asignan a los Gobiernos extranjeros, que a su vez los asignan a sus propios residentes.
  • Cabe destacar que los países, como Estados Unidos, que tienen acuerdos firmados en el marco de la Organización Mundial del Comercio, acuerdan unas cuotas mínimas anuales que deben respetarse. Aunque existen cláusulas de salvaguarda que permiten hacerlo en determinadas condiciones extraordinarias. En cualquier caso todos estos aspectos deben tenerse en cuenta en la implementación de una política de cuotas de importación.
• Es sobradamente conocido las restricciones que establece la Unión Europea (UE) a los productos de la agricultura y de la ganadería a través de aranceles, cuotas de importación y otras medidas para proteger su producción interna. En este sentido, la UE aplica cuotas anuales más un arancel a las importaciones de tres categorías de productos avícolas: carne de ave salada, preparados de carne de pavo y carne de pollo cocinado. Estas cuotas las asignan por países y las modifican periódicamente.
  • Para los envíos de carne de ave salada, la cuota total de importaciones a la UE será de 264.245 toneladas, con un arancel del 15,4 % y de esta cantidad, 170.807 toneladas corresponderán a Brasil. Como vemos en este caso, en ocasiones hay asignaciones muy preferentes para determinados países que son fruto de acuerdos comerciales bilaterales existentes.
  • Por encima de la cuota, las importaciones de carne avícola salada estarán gravadas con 1.300 euros por tonelada. Por lo tanto, se grava con un arancel tan elevado que supone una barrera prácticamente infranqueable para la entrada de este producto.
• En otra línea, con un objetivo de protección medioambiental (en concreto la capa de ozono), Ecuador establece unas cuotas anuales de importación de HODROCLOROFLUORCARBONOS (HCFC) a través de licencias para la importación. Estas cuotas tienen un porcentaje de reducción anual hasta llegar en el 2040 a no permitir la importación.

3. Conclusiones finales

• Es fundamental considerar la aplicación de los distintos modelos de cuotas de importación para las diferentes economías de América Latina, teniendo en cuenta las particularidades de cada país e integrando los distintos objetivos de política económica: desarrollo productivo, abastecimiento, inflación, etc.

• Hay que tener claro una premisa económica: no se puede producir liberando totalmente las importaciones al mismo tiempo. Eso es imposible en cualquier economía del mundo. Por ello, las cuotas de importación son una herramienta económica que permite relacionar ambas variables en forma virtuosa.

• Es imprescindible que la configuración de los modelos de cuotas de importación contemplen y coordinen en armonía los objetivos nacionales con los objetivos de desarrollo e integración regional, los cuales coexisten en una retroalimentación continua. Los cada vez más importantes vínculos interregionales de carácter comercial, económico, financiero, social, cultural, político, etc., hacen que la suerte de cada país esté vinculada a la del resto de economías de Latinoamérica y, por lo tanto, al futuro de la región en la economía mundo.

• En este sentido, cabe reforzar los procesos de integración iniciados en el siglo XXI basados en un intercambio económico, social y ecológicamente sostenible, que antepongan el bienestar y la soberanía económica de las poblaciones a las dogmas del libre mercado que condenan a la región a un futuro subordinado a las economías centrales. Consecuentemente, es obvio que esto no significa renunciar u oponerse al comercio, sino que su desarrollo debe someterse a la satisfacción de las necesidades y el bienestar de las personas y no a la concentración del capital y de la riqueza generada que causa el salvaje libre comercio. Es en este marco en el que deben defenderse políticas proteccionistas como las cuotas a la importación, en el camino de fijar fuertemente la escalera que asciende hacia la prosperidad y que tratan continuamente de retirar.

[1] Algo que sería grave para bienes perecederos que no pueden almacenarse. Además de esta manera se combaten estrategias especulativas y monopolísticas.

[2] De hecho, las cuotas de estos países (más Francia) fueron rebajadas por la acusación de prácticas de competencia desleal (dumping) consistentes en establecer precios bajos, por debajo del coste, para ganar mercado.

[3] Por ejemplo, en mayo de 2014 aumentaron la cuota en 650.000 toneladas para ese mismo año, debido a un ajuste en la producción interior.

(*) Alfredo Serrano Mancilla, director de Celag.

(*) Francisco Navarro, economista.

Celag